中国公共管理研究年度热点:
基于 2022 年英文期刊论文的分析
余佳欣 史晓姣 马亮
（中国人民大学）
引文参考：余佳欣、史晓姣、马亮.2023.中国公共管理研究年度热点:基于 2022 年英文期刊论文的分析.[J]. 公共管理评论,5(4):网络首发
摘要
本文检索中国大陆学者2022 年在公共管理领域SSCI 源期刊上发表的中国主题论文,从论文出处、作者教育背景、合作情况、署名顺序、研究主题、研究方法、具体分析方法和数据来源类型等方面,评估中国公共管理研究国际化的最新进展。研究发现,2022 年研究热点主要集中在街头官僚和官员晋升、公私关系优化、社会参与机制、公共危机中的协作治理等主题。这些研究议题既是对国内公共管理和公共政策相关问题的回应,更是中国故事“走出去”的直接体现。中国大陆学者在深入挖掘公共管理问题的同时,也密切关注国内外前沿热点问题,推动中国公共管理国际化发展。
关键词
公共管理学;国际发表;年度热点;中国故事;研究综述
投稿时间：2023/9/14
送外审时间：2023/9/15
首轮外审完成时间:2023/10/31
录用时间：2023/11/9
一、引言
随着新时代公共管理学科高质量发展,我国公共管理与政策领域的复杂问题逐渐进入国际视野,在为全球治理提供中国智慧、中国方案和中国力量的同时,也大大提高了中国公共管理的国际影响力。在高质量国际期刊上发表论文常被视作学者的学术成就之一,在全球范围内具有较大影响力;同时,国际期刊也为学者们创造了国际学术交流的平台,更是中国故事“走出去”的重要窗口。因此,持续关注中国公共管理领域的研究现状和趋势,能够明晰该学科的发展和走向,这有利于提升学科的国际竞争力,让世界听到更多的中国声音。
近年来,学者们聚焦于公共管理领域的高质量研究成果,剖析其中的热点议题和研究走向。张书维和刘星(2022)围绕行为公共管理学,梳理了 2016—2021 年发表于 SSCI/ CSSCI 源期刊和其他专业期刊上的论文主题,并归纳了论文使用的研究方法。范洋洋和吕晓俊(2021)、马海韵和袁园(2022)则分别从地方官员晋升和大数据公共治理等细分主题切入,基于 CSSCI 及核心期刊来源的文献展开研究。与此同时,从 2019 年至今,笔者团队相继对中国大陆学者在公共管理学科 SSCI 源期刊发表的中国主题论文进行收集编码,以呈现我国公共管理领域研究的国际化发展和研究现状(史晓姣和马亮,2021,2022;史晓姣等,2023)。
本文延续上述研究传统,对 2022 年中国大陆学者在公共管理领域 SSCI 源期刊发表的论文进行剖析,进一步梳理和总结热点议题,并重点阐述街头官僚和官员晋升、公私关系、社会参与、协作治理等方面议题。本文的结构安排如下。首先,介绍数据来源和方法。其次,依据笔者团队开发的编码簿,对上述论文进行编码和分析。再则,提炼 2022 年度的热点议题。最后,总结与展望。
二、 数据来源
本文基于 Clarivate 最新发布的期刊引证报告,对 2022 年中国大陆学者在公共管理领域 SSCI 源期刊发表的论文进行梳理。首先,将 2022 年 SSCI 收录的 49 种公共管理领域源期刊作为初始样本框(与 2021 年相同,英语期刊 45 种,非英语期刊 4种),考虑到同类型期刊对比分析的需要,排除 4 种非英语期刊。
其次,利用 Web of Science 核心合集,逐一查找公共管理领域 45 种 SSCI 英语期刊,检索语言为“English”,类型为“Article”,发表时间范围为 2022 年正式发表的研究论文,不包括短论(viewpoint article)、观点(perspective)、书评( book review)等文体,再结合人工筛查,筛选出作者署名单位含有中国大陆机构的研究性论文。
再则,为了确保筛选覆盖范围的全面性和结果的准确性,本文通过 45 种公共管理领域 SSCI 英语期刊的官方网站,对 2022 年中国大陆学者的论文进行检验并补充,最终获得论文共计 154 篇。
最后,本文基于以上 154 篇论文,依据论文标题、摘要、关键词和论文正文,筛选得到涉及中国主题的论文共 122 篇,并延续采用笔者团队开发的编码簿(史晓姣和马亮,2021)进行编码和剖析。
三、 基本情况
(一) 论文出处
涉及中国主题的 122 篇论文出处见表 1。首先,本文将公共管理领域 45 种 SSCI英语期刊根据主题侧重,分为公共管理和公共政策两大类。其中,2022 年中国大陆学者在 18 种公共管理类期刊发表 66 篇中国主题论文,在 15 种公共政策类期刊发表56 篇中国主题论文。
结合具体期刊来看,JCG 共发表论文 18 篇,同 2021 年相同,发文量居于首位;PS(Policy Studies)发表 12 篇论文位居第二;这也是中国大陆学者发表中国主题论文数量超过 10 篇的两种期刊。另外,JAPP、PMR和SPP的发文量也呈领先态势,皆接近10 篇,这 3 种期刊在 2019—2022 年皆有中国大陆学者发表论文。
结合 2022 年影响因子排名来看,排在首位的P&S发表中国大陆学者的中国主题论文 2 篇,CP、PS(Policy Sciences)则分别发表 6 篇和 2 篇。与 2019—2021 年的论文发表情况相比,中国大陆学者在影响因子排名领先的公共管理领域期刊上发文的数量呈增长趋势。同时,中国大陆学者在国际期刊上的发文量也逐年提升:2022 年中国大陆学者共在 33 种公共管理领域 SSCI 源期刊发文(2021 年为 27 种),且 2022年的发文量甚至超过 2019 年和 2020 年的总和。
(二) 作者的学术身份
基于中国大陆学者发表的 122 篇中国主题论文,本文对作者学术身份(见表 2)进行了梳理。分析发现,教授占比 33. 2%,副教授占比 30. 2%,二者比例均接近 1 / 3。这两个群体也是当前国际论文发表的主力军,且相当一部分青年学者为“80 后”,甚至已然成为公共管理研究领域的主体力量,这也同社会学、法学等学科领域学者的年龄分布相似(孙新华,2021)。另外,学生作者占比 18. 3%,尽管较 2021 年有所下降,但仍在一定程度上展现了公共管理领域后备队伍和新兴力量的发展。
(三) 教育背景、作者数量与合作情况
对 122 篇论文作者的教育背景(见表 3)进行分析后发现,非海归学者的比例为50. 4%,海归学者的比例达 30. 0%。自 2019 年以来,非海归研究者的比例依然长期高于具有海归背景的研究者,且在 2022 年相差约 20%,二者差距仍然较大。
从作者数量与合作情况来看,如表 4 所示,122 篇论文中,独立作者完成的论文14 篇(11. 5%),较前 3 年有所增加。合著论文共计 108 篇,占比 88. 5%。其中,两人合作的 40 篇(32. 8%),三人合作的 46 篇(37. 7%),四人及以上合作的 22 篇(18. 0%)。同前 3 年的分析结果较为相似,公共管理领域发表论文仍以合著为主,但四人及以上的多人合作比例有所下降。同时,聚焦于合作发表的论文,同一机构内 24 篇,中国大陆机构间合作 30 篇,境内外合作 54 篇,分别占比 19. 7%、24. 6%和 44. 3%。这说明境内外合作占据重要地位,多人合作或国际合作的形式依然受到中国大陆学者的青睐。
由于海归学者的学习经历和科研训练集中在海外,而个体接受教育的过程也是社会关系的建构过程,因此本文进一步探讨作者的教育背景是否会影响到论文的合作选择。在 69 位海归学者之中,有 26 位选择同境外学者合作,占比 37. 7%;而 116位非海归学者中的 46 位选择与境外学者合作,占比 39. 7%。由此可见,作者海归与否的教育背景不是论文合作情况的决定因素,在之后的研究中也可依据论文主题和内容、作者经历等其他信息继续探究论文发表境外合作的影响因素。
(四) 中国大陆学者署名顺序
对 122 篇论文的中国大陆学者的署名顺序进行梳理(见表 5),统计结果同前 3年的比例分布具有一致性。论文的第一作者和通讯作者都是中国大陆学者的共计85 篇,占比 69. 7%;论文中仅有通讯作者或仅有第一作者是中国大陆学者的分别为 7篇(5. 7%)和 21 篇(17. 2%)。上述结果表明,中国公共管理领域学者在国际发表中依然发挥积极作用。
(五) 研究主题
2022 年中国大陆学者发表的 122 篇论文涉及的具体主题见表 6。从大类别来看,网络和治理类论文以 54 篇位于首位,占比 44. 3%;位居第 2 位、第 3 位的是政策和政治类、公共管理类,占比分别为 36. 1%和 18. 9%;其他则占比 0. 8%。
结合细分主题来看,在政策和政治类论文中,大陆学者们多针对官僚/ 组织理论/ 晋升、公民参与和环境政策等主题展开研究,官僚/ 组织理论/ 晋升主题的热度更是居高不下。在网络和治理类论文中,大陆学者的研究热点较多集中于治理/ 协作和公私关系,这也是全部细分主题中最受关注的研究内容。在公共管理类论文中,组织变革/ 创新、动机/ 人力资源管理和绩效管理等主题在近四年里均受到了广泛关注。其他类论文则只有一篇,是与公共管理学科发展相关的论文。
综合来看,在 122 篇大陆学者发表的中国公共管理论文中,治理/ 协作、公私关系、官僚/ 组织理论/ 晋升和公民参与等主题成为 2022 年的热点。
(六) 研究方法和具体分析技术
表 7 分析了 2022 年中国大陆学者采用的研究方法。其中,使用定量研究方法的论文 69 篇,占比超过半数,达到 56. 5%。这说明定量方法依然是大部分学者首选的研究方法,且以二手数据分析为主。有 48 篇论文采用定性研究方法,占比有所提升,达到 39. 3%,且绝大多数选用案例分析方法(33. 6%),这也同近年来《公共管理学报》中案例研究论文数量明显增长的趋势具有一致性(侯志阳和张翔,2020)。另外,有 4 篇论文选用混合研究方法,还有 1 篇论文没有采用任何研究方法。
在公共管理领域,关于研究方法的争论一直存在,主要体现为对质性研究方法和量化研究方法的褒贬不一。定性研究解决了社会现象的情境依赖性问题,定量研究实现了研究发现的确立和推广(马亮,2017)。然而,二者本身并无优劣,选择时应更多关注研究内容同研究方法的适配性。总体来看,当前我国公共管理研究中定量研究方法占据主导地位,但定性研究方法亦有所发展。同时,也有研究指出越来越多的学者在寻求两种方法的交叉融合(孙新华,2021),选择采用混合方法开展研究(唐德龙和贺欣,2021)。
(七) 数据类型
进一步归纳 122 篇论文使用的数据类型,结果如表 8 所示。38 篇论文(31. 1%)使用二手数据,59 篇论文(48. 4%)使用一手数据,另外 23 篇论文(18. 9%)同时使用这两种数据。2022 年一手数据的使用超过了二手数据,这一趋势需持续关注。
四、 2022 年研究热点议题
基于 2022 年中国主题论文的基本统计信息,本文梳理出中国大陆学者讨论较多的研究主题,如官僚/ 组织理论/ 晋升、公私关系、公民参与、治理/ 协作等。通过全面分析相应主题的论文,本文总结了相关的研究问题、理论拓展、研究方法和结果等,归纳了公共管理研究的焦点问题和研究发现,从而得出以下 2022 年中国大陆学者关注的热点议题。
(一) 行为视角下的街头官僚和官员晋升
经过漫长的发展历史,我国官僚体制的组织权力依据职位纵向逐级划分,并建立对应权责关系,最终形成具有中国特色的金字塔式的等级结构和权力分工。无论是街头官僚还是官员晋升,一直以来都受到了公共管理领域学者的广泛关注。2022年中国大陆学者聚焦于街头基层官僚,对其行为方式和自由裁量权展开研究。本文重点关注关于政府官员任命和公务员晋升路径的研究,以反映官僚制度下的人事管理现状。
近年来,为保障权责对等,中央向地方逐步规范和强化问责工作,这使各级官员直接面对问责压力,尤其是工作任务重、要求高且强度大的实际情况使基层干部面临多重问责压力。Tu and Gong(2022)的调查实验发现,由于上级政府和地方民众的期望可能不同甚至相互冲突,过于严格的问责制会降低基层官僚为公众服务的内在动力,导致其机械服从自上而下的指示,这不一定会带来更好的政策结果。由此,街头官僚在基层服务中的具体行为便至关重要。Cai et al. (2022b)基于对中国 3 个实施精准扶贫政策县的实地调查发现,基层街头官僚会出于政治性的动机,采用运动式和非正式的方式来摆脱基层治理能力限制的困境。更进一步,研究者们多从基层街头官僚的自由裁量权角度阐述以上行为方式的原因。Yang et al. (2022a)通过实验研究表明,在紧急情况下,情境会影响以警察为代表的基层街头官僚做出的处罚程度。Zhang et al. (2022)也指出,发展基层街头官僚的自由裁量权是弥合政策和实践鸿沟的重要策略,其可以缩小公共服务规则和个人服务需求之间存在的差距。因此,非正式的制度安排和官僚行为正是面对基层治理复杂情境做出的应对,以上研究扩展了我们对基层街头官僚的理解。街头官僚作为重要的基层行政执法人员,研究其行为的发生机制有助于加深对我国官僚制度的理解和思考。
同时,由于政府工作人员的任职资格需要通过严格的考核,且大多数管理人员皆须经过上级任命产生,因此公务员相关的人事管理制度也引发了学者们的关注和探讨。Liu et al. (2022a)以地方环保局局长的任命为研究对象的分析发现,年龄较大的局长候选人更受青睐;另外,从工作经历背景来看,被任命的官员主要来源于县政府或其他地级部门,而一般的环保官员则很难被任命,这可能同当前环境治理压力和该职务的政治责任有关;也正是由于政治压力的存在,地方环保局局长更容易获得晋升的机会。在主观视角下,升迁向来被视作职业生涯的成功,研究者们进一步探究公务员群体职业发展获得成功的影响因素。Chen et al. (2022)调查指明,下级对上级的感激表达促进了职业生涯的成功,尤其是在面对更为传统的上级领导时,该影响更为显著。这也再次呈现了公务员考核、任用和晋升等人事管理的复杂性。
(二) 反思视角下的公私关系
国家性质决定了我国政府是为人民服务的政府,其职能之一是依法保障公民的合法权益。依据社会交换理论,公民会在社会交换过程中产生对政府的信任态度(郑建君,2019),支持政府决策和行为,而政府也会有意识地构建二者之间和谐统一的公私关系。
然而,公民作为部分政策实施过程中的主要利益相关者,对政府决策和行为并不总是完全理解或满意的,甚至会采取一些集体抵制行为,这也更加体现了维护政府和公民良性互动关系的重要性。拆迁安置向来是一项极其复杂的工作,需要平衡各方的合法利益。Liu et al.(2022b)基于安置项目发现,政府人员通过灵活运用各种信息来源(如大众传媒和熟人传播)与居民沟通,增强居民对政府的信任并减轻集体抵抗意愿。同时,为提高公民满意度,政府构建了公民群体意见表达的通路,即公民可以通过信访渠道反映情况,请求政府解决问题,并由信访工作人员采用一定的方式进行处理回应,可以说信访渠道是密切政府与公民联系的特殊桥梁和纽带。但是,Kong and Su(2022)提出应当注意到信访这一过程中的多重制度逻辑:长期以来公民对申诉持积极态度,而地方政府注重对申诉进行防控,申诉专员则策略性地应对。长此以往,日益增加的上访数量和地方政府的防控力度之间的张力会阻塞公民和政府的对话通路,不利于公民与政府间信任关系的维护,甚至会招致社会治理的艰巨挑战。
因此,持续增强政府信任并构建良好的公私关系尤为重要。近年来,互联网技术的进步和电子治理的发展为改善公众对政府的信任提供了新的技术途径(毛万磊和朱春奎,2017)。政府部门越来越重视通过官网和大众媒体等多元化渠道来公开政府信息(高学德,2022),这在一定程度上清除了政府与公民之间的信息壁垒。Yang and Zheng(2022)调查发现,具有较高可靠性和信息可及性的政府工作报告有助于提高政府和公民之间的政策沟通效率,此外政府网站的开发改进也对政策传播具有促进作用。政府部门通过公开透明的政府信息来影响公众对政府机构的信任程度,旨在构建平等互动的对话机制,加强政府与公众之间的良好关系。与此同时,公私关系中的另一主体——公民群体也在为参与社会治理进行尝试。Zhang and Zhu(2022)以政务服务中心为研究对象发现,具有强大政治关系的公民极有可能主动寻求与政府接触,给反应迟钝的政府官员带来问责压力,这在很大程度上影响了公共管理的结果。然而,增强公民政府信任、改善公私关系并不意味着建立家庭式的政府-公民关系,或强制要求政府承担额外责任,而是需要明确公民责任与政府责任的界限,避免公共资源的浪费以及政府机构的过重负担(Liu and Gammon,2022),真正形成二者之间和谐统一的良性互动关系。
(三) 中国情境中的社会参与机制
随着民主政治和公民社会的发展,公民参与成为实现公民权利的基本途径,同时能够防止公共权力的滥用。在相关研究深入的同时,学者们也逐渐思考西方公共管理理论在解释中国故事时的局限性。2022 年中国大陆学者专注于中国情境,重点从公众表达关切的方式和发声渠道等方面探究我国社会参与机制的发展,并剖析专家学者这一特殊群体在其中发挥的重要作用。
公民通常通过选举和被选举的方式参与国家事务管理,实现个人权利。然而,在非选举形式下,公民参与又如何以其他合法的方式体现? Wang and Woo(2022)采用比较案例,重点探究扶贫项目中公民审议的不同形式,尽管是在非选举环境中,但随着公民对福利政策和决策的参与愈加深入,也可以通过协商建立代表权,即产生授权的政治代表。当前,我国部分城市提倡或已经构建了公民参与机制,旨在拓宽公众表达关切和发声的渠道。以某城市改造项目为例,Cao(2022)经过研究发现,虽然公民参与并未达成推进改造项目的共同目的,但他们在非正式形式下隐蔽或公开的抵制意见得到了倾听,并逐渐被当地政府考虑,甚至影响了正在进行的城市改造议程。这种“非正式的公民参与”改变了权力在决策过程中的主导地位,有利于参与式治理模式的形成。
深入探究当前社会参与机制可以发现,专家学者在政府和公众间扮演了重要角色。这些专业性的声音似乎更有力量,能够影响政府的决策或公众的意愿。从专家学者对政策执行的影响来看,Yang et al. (2022b)基于实施垃圾分类政策的案例研究证明,地方政府在吸引公民参与时会采用吸纳地方精英的策略,以此获得公民的意见或建议,从而对政策内容或执行方式进行改进。与此同时,公民群体也意识到,利用专业人士的声音表达自己的要求,可以将反对意见合法化,有效维护个人权利。同时,从专家学者对公众态度的影响来看,Zhang and Liao(2022)以村庄改造中构建的专家-公民互动论坛为例指出,专家群体通过为公众提供专业知识并传播改造方案,有效动员了村民积极参与这一改造工程,最终促使政府与公众达成一致并形成更为合理的改造方案。专家学者在中国社区治理中成为联结政府和公民的调解人,促进了公民参与目标的实现。此外,该群体的存在也打破了关于我国政策制定排他性的谬误。专家学者在参与地方政策制定和执行的同时,更发挥了问责的重要作用(Shen et al. ,2022),这也再次凸显了专家群体参与中国公共事务的独特性。
(四) 公共危机中的协作治理
不同地区、政府各个部门、各级组织之间的多层次协作治理向来是公共管理研究的重点议题,能够反映政府部门组织架构、职能职责和运行机制等内容。2022 年中国大陆学者在以往研究的基础上,进一步探究政府在公共危机背景或风险事件中的决策、控制和协调等响应过程,同时,引入数字治理等方式的思考,推动社会发展进入新阶段。
当事件结束或进入平稳期后再次展开事后分析,有助于全面客观地研究事件期间的情况并总结经验。2022 年 12 月,国务院联防联控机制综合组公布《关于进一步优化落实新冠肺炎疫情防控措施的通知》,我国新冠疫情防控进入了新阶段。公共管理学者们再次将目光聚焦于我国治理系统对于这一公共卫生危机的应对。在危机治理中,基于我国的国家行政组织结构,自上而下的领导部署把握了决策方向和可行措施。Cai et al.(2022a)通过梳理中国为应对新冠疫情冲击所形成的领导小组或指挥部、横向或纵向、正式或非正式的制度安排,总结提炼了具有中国特色的运动式危机治理机制。
同时,应该注意到,随着新冠疫情形势的不断变化,我国新冠疫情防控措施也相应改变。因此,政府各层级、各职能部门间的互动治理也处在动态环境之中。Yao et al.(2022)运用社会网络分析方法研究指出,不应该让单一的多层次治理模式主导整个危机时期,需要通过多种机制协调利益相关者利益。 例如,调整协调行动的顺序,寻求多项协调措施的混合并存,从而迅速动员和部署分散在各个部门、地区、各级和组织之间的资源,实现全国范围内的危机协调(Zhong et al. ,2022)。
我国公共危机治理历经了持续的演进发展,近年来的新冠疫情治理过程也为此积累了大量经验。将视角拉远并转向全面总括式的公共危机治理:Liu and Christensen(2022)基于档案和访谈数据,描述分析了我国危机治理的变化过程,并指出,正是历史上以政府为中心的方法促进了我国危机治理中强劲的短期动员能力,这也引发了我们对政治背景压力和危机治理机制的进一步思考。Niu et al. (2022)通过网络分析表明,危机事件压力与政府响应网络结构和特征之间存在动态关系,在任务导向之下,未满足的需求是政府响应网络形成和动态变化的潜在驱动因素。上述危机治理思路经验和内在机制为新时代强有力的政府响应提供了支持。同时,随着数字技术的蓬勃发展,我们应当意识到,技术层面的加持也将使危机应对更为有效可行。当前,政府部门正在积极尝试将数字技术作为利益相关者之间展开协作的工具(Zou and Zhao,2022),这是对协同生产理论和实践的进一步发展,也为我国新时代公共危机治理提供了启示性方案和思路。
五、 总结与展望
依据上述归纳与总结,本文得出如下基本结论。
首先,2019 年以来中国大陆学者在公共管理领域国际期刊上发表的论文数量逐年增长,且更多文章出现在影响因子排名领先的期刊上,这在一定程度上反映了我国公共管理学科国际化水平的提升。
其次,分析发现,当前国际论文发表的主体仍然是教授和副教授群体,以及非海归背景的研究者,而研究生也在成长为新兴力量。另外,同前 3 年相似,公共管理领域研究论文发表以合著为主,多为多人合作或国际合作的形式。从署名顺序来看,论文的第一作者和通讯作者都是中国大陆学者的占比最高,体现出他们在国际发表中的较大贡献。
对研究主题的分析显示,网络和治理类的论文占比最高,说明这是当前学者关注的热点问题。结合具体细分主题来看,治理/ 协作、公私关系、官僚/ 组织理论/ 晋升和公民参与等主题吸引了学者的广泛关注。结合研究方法来看,定量研究依然是大部分学者的首选,而案例研究、二手数据分析和问卷调查等依然是采用频率最高的具体分析方法。就论文使用的数据类型而言,与前 3 年不同,2022 年一手数据在研究中的使用超过了二手数据,而这可能同具体研究问题或研究推断的需要有关。因此,关于研究数据类型选用的倾向和发展趋势仍需持续关注。
此外,观察 2022 年的热点议题可以发现,不论是街头官僚和官员晋升、公私关系优化,还是社会参与机制,又或是公共危机中的协作治理,都同我国当前的治理现状息息相关。部分研究内容直接反映了我国公共管理和政策领域面临的重大或热点问题,这充分显示了学者们对中国情境下公共管理问题的学术回应和深入思考。笔者团队对中国大陆学者在公共管理领域国际期刊上的论文发表情况进行持续追踪,也是期望梳理总结出当前我国公共管理研究的发展趋势和热点,评估公共管理学科的国际化程度,从而为更好讲述中国故事提供支持。
参考文献 略
论文已同步上传中国知网，预计将于近期完成审核上线。欢迎到中国知网下载原文阅读，尊重版权，尊重学术。
来源： 公共管理评论
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